B.70.903 "CEPEDA RAMON HORACIO C/ CONCEJO DELIBERANTE DE MERLO S/ CONFL. ART. 196 CONST. PROV."
La Plata, 9 de junio de 2010.
VISTO:
La presentación de fs. 181/198 por la que se promueve conflicto en los términos de los artículos 196 de la Constitución provincial y 261 y conc. de la Ley Orgánica de las Municipalidades; la solicitud de que, hasta tanto se resuelva en definitiva en esta causa, se dicte una medida cautelar y los antecedentes remitidos por el Concejo Deliberante de Merlo; y
CONSIDERANDO:
1. Que el señor Ramón Horacio Cepeda, por la vía del conflicto interno municipal que reglan los artículos 261 a 264 del Decreto ley nº 6769/58 (L.O.M.), impugna el acto del Concejo Deliberante de Merlo mediante el cual dispuso suspenderlo preventivamente en el cargo de concejal (mandato 2009-2013).
Alega que el procedimiento llevado a cabo por el Departamento Deliberativo “carece de todo tipo de legalidad, contradiciendo expresas previsiones de orden constitucional, así como los mecanismos que prevé la propia Ley Orgánica de las Municipalidades”.
Entiende que los hechos en los que se pretende justificar su suspensión no se encuentran previstos ni en el texto constitucional provincial, ni en la enumeración de incompatibilidades e inhabilidades que detalla la Ley Orgánica de las Municipalidades, puesto que los hechos que se le imputan ocurrieron antes de comenzar a ejercer su mandato como concejal.
En cuanto al procedimiento llevado a cabo en el seno del Concejo, manifiesta que “nunca se constituyó la Comisión Investigadora que prevé la normativa y el concejal Cepeda no tuvo oportunidad de oponer excepciones previas… tampoco se le permitió ofrecer prueba para demostrar su trabajo efectivo y la ausencia de incompatibilidades…”.
2. A fs. 199 la Presidencia de este Tribunal resolvió requerir al Concejo Deliberante del Partido de Merlo los antecedentes vinculados con la sesión ordinaria celebrada el día 13 de abril de 2010, en donde se dispuso la suspensión preventiva del concejal Cepeda mediante decreto 47/10.
3. El Concejo Deliberante de la Municipalidad de Merlo, remitió fotocopias del expediente 6576/09 en tres cuerpos, por lo que se dispuso el pase de los autos al Acuerdo a los efectos del tratamiento de la medida cautelar (fs. 204).
4. Corresponde, entonces, expedirse sobre la medida precautoria solicitada en la presentación inicial.
a. Desde antaño ha considerado esta Suprema Corte que su intervención, a tenor de lo establecido en el artículo 196 de la Constitución Provincial, instituída en miras del restablecimiento de la juridicidad vulnerada, debe tener presente que esta clase de conflictos involucran actos que se vinculan con el ejercicio de la representación que el pueblo ha conferido a los respectivos funcionarios implicados (doct. causa B-44.585 "Marcos Paz", sent. de 27-VII-65; "Acuerdos y Sentencias" 1965-II-755).
b. En su actual composición, ha variado el criterio seguido por integraciones anteriores del Tribunal que, por mayoría, postulaba la improcedencia de la medida suspensiva que prevé el artículo 263 bis del decreto ley 6769/58 cuando lo que se cuestionaba a través del conflicto allí reglado no era una medida segregativa –destitución o cesantía- sino una suspensión preventiva, atendiendo a la naturaleza cautelar que esta misma reviste y a la finalidad que persigue (ver, por todas, causa B 63.973, “Intendente Municipal de Carlos Casares”, res. del 2-V-02 y sus citas).
Esa postura fue abandonada a partir de lo resuelto en las causas B 66.400 (“Intendente Municipal de General Lamadrid”) y B 65.860 (“González”) –ambas falladas el 3-IX-03-, en las cuales, sobre la base de una nueva reflexión acerca de los alcances de la norma aplicable, se arribó a la conclusión de que una suspensión preventiva dispuesta por el Departamento Deliberativo en el marco del procedimiento reglado en Capítulo X de la Ley Orgánica de las Municipalidades también podía, a su vez, ser suspendida por una resolución del Tribunal, criterio que fue reiterado en los casos "Ostoich" (causa B 66.457, res. del 10-IX-03), "Lutteral" (causa B 68.087, res. del 15-XII-04) y "Aguirre" (causa B 68.114, res. del 9-III-05).
También se señaló en esos precedentes, con pie en lo resuelto en casos en los que se interpretaron los alcances del artículo 261 de la L.O.M. (causas B 64.519 y acumulada B 64.471, “Fiscal de Estado c/Municipalidad de Mercedes”, res. del 4-XII-02) o del artículo 263 bis de esa ley (causa B 64.253, “Ghironi”) que el principio suspensivo que se desprende de esas disposiciones reconoce excepciones, toda vez que en determinados supuestos el Tribunal puede hallar mérito suficiente como para no suspender la decisión impugnada.
En línea con esos antecedentes jurisprudenciales, recientemente, esta Suprema Corte decidió, frente a peticiones de suspensión basadas en la inteligencia de un funcionamiento automático del instituto, que la medida del artículo 263 bis del decreto ley 6769/58, como todo arbitrio cautelar, exige la ponderación de las circunstancias pertinentes y, por considerar que los elementos de juicio reunidos en esos casos no lograban sustentar una medida como la que en cada uno se requería, las denegó (ver causas B 69.080, “Regueiro”, res. del 18-VII-07 y B 69.558, "Porretti", res. del 16-IV-08).
4. En este caso, el demandante solicita que se disponga la suspensión del decreto por el que se lo suspendió preventivamente.
Para lo que aquí interesa, argumenta que la decisión fue adoptada sin fundamento alguno en los supuestos establecidos por la Ley Orgánica de las Municipalidades como causales de suspensión y destitución de los concejales, en un procedimiento plagado de irregularidades y en el que no se respetó su derecho de defensa.
Las irregularidades denunciadas por el señor Ramón Horacio Cepeda, en particular la que se refiere a la imputación de hechos ocurridos con anterioridad a su asunción como concejal del Partido de Merlo, surgen prima facie acreditadas por las constancias agregadas a los autos y las remitidas por el Concejo Deliberante de esa comuna -ver especialmente la versión taquigráfica de la sesión del día 13-IV-2010, obrante a fs. 206/313 y el acta de la reunión de la Comisión Investigadora que luce a fs. 315/316 y las declaraciones testimoniales producidas a fs. 329 y sgtes. del expediente administrativo HCD N° 6576/09-.
Por tal razón, sin que ello implique emitir pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto, corresponde en este caso ordenar la suspensión del decreto N° 47/10, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en este conflicto, lo que importa la inmediata reincorporación del señor Cepeda en el cargo de concejal en el Concejo Deliberante de Merlo (doctr. arts. 263 bis, L.O.M.; 230 y conc., C.P.C. y C.; causa B. 69.922 "Miño", res. del 3-XII-2008).
Por ello, el Tribunal
RESUELVE:
I. De la presentación efectuada, por la que se promueve conflicto en los términos del artículo 196 de la Constitución de la Provincia, y de la documentación acompañada a la misma, traslado por el término de cinco (5) días al Presidente del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Merlo (arg. arts. 171 Const. Pcial. y 16 Código Civil; 33 inc. 2º “in fine” de la ley 12.008 –texto según ley 13.101- y 686 inc. 2º “in fine” del C.P.C.C.), a quien se cita para que dentro del aludido término comparezca a estar a derecho y lo conteste, bajo apercibimiento de lo que hubiere lugar (arts. 196, Constitución de la Provincia; 261, 263 bis, y 264 y conc., L.O.M.; 59, C.P.C. y C.).
II. Hacer lugar a la medida cautelar solicitada, ordenando la suspensión, hasta tanto se dicte sentencia en este conflicto, de los efectos del decreto N° 47/10, por medio del cual el Concejo Deliberante de Merlo suspendió preventivamente al señor Ramón Horacio Cepeda en el ejercicio del cargo de concejal en ese distrito, lo que implica su inmediata reincorporación (doctr. arts. 263 bis, L.O.M.; 230 y conc., C.P.C. y C.; B. 69.922 "Miño", res. del 3-XII-2008).
Para el cumplimiento de lo aquí ordenado, líbrese oficio por Secretaría al que se adjuntará copia de la presente resolución
Regístrese y notifíquese.
Hilda Kogan
Héctor Negri Eduardo Néstor de Lázzari
Juan Carlos Hitters Luis Esteban Genoud
Juan José Martiarena
Secretario
POR SU VOTO:
I. De la presentación efectuada, por la que se promueve conflicto en los términos del artículo 196 de la Constitución de la Provincia, y de la documentación acompañada a la misma, traslado por el término de cinco (5) días al Presidente del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Merlo (arg. arts. 171 Const. Pcial. y 16 Código Civil; 33 inc. 2º “in fine” de la ley 12.008 –texto según ley 13.101- y 686 inc. 2º “in fine” del C.P.C.C.), a quien se cita para que dentro del aludido término comparezca a estar a derecho y lo conteste, bajo apercibimiento de lo que hubiere lugar (arts. 196, Constitución de la Provincia; 261, 263 bis, y 264 y conc., L.O.M.; 59, C.P.C. y C.).
II. 1. En supuestos análogos al presente, en los que se cuestionaban decisiones adoptadas por concejos deliberantes por medio de las cuales se había suspendido preventivamente o destituido al Intendente Municipal o a algún concejal, he adherido a la posición –minoritaria en este Tribunal- que, interpretando las normas aplicables, postula que –salvo supuestos de excepción- la presentación por la que se promueve conflicto en los términos del art. 263 bis del decreto ley 6769/58 tiene efectos suspensivos de la decisión que por ella se cuestiona (ver, por todas, causa B 68.751 "Lopes, Rodolfo C/ Concejo Deliberante de Bahía Blanca”, res. del 12-VII-06).
2. Los artículos 261 y 263 bis de la Ley Orgánica de las Municipalidades confieren una protección especial a quienes promueven el conflicto municipal frente a determinados actos segregativos que afectan en manera transitoria (la suspensión preventiva) o permanente (la destitución) la continuidad en las funciones de los electos locales (intendentes y concejales), dado el mandato representativo que ellos poseen (cfr. B-66.400, “Intendente Municipal de General Lamadrid”, res. de 3-IX-03; B-65.860, “González”, res. de 3-IX-03; B-66.457, “Ostoich”, res. de 10-IX-03; B-68.087, “Lutteral”, res. de 15-XII-04, entre otras).
Si bien, como se ha interpretado en tales precedentes, la neutralización de los efectos de la medida segregativa por la mera interposición del conflicto carece de la automaticidad que un examen literal de los textos autorizaría a sostener -de allí que en algún caso se declaró por excepción que no había mérito suficiente para conferir esa eficacia suspensiva (cfr. causa B-64.253, “Ghironi”, res. de 17-07-02) y en otros su pronunciamiento fue diferido (B-68.087, “Lutteral”, de 1-XII-04; B-68.114, “Aguirre”, res. de 9-II-2005)-, no cabe duda que la L.O.M. ha consagrado una modalidad especial, que escapa a los cánones ordinarios relativos al control jurisdiccional de las decisiones emanadas de los órganos gubernativos (leyes, reglamentos, ordenanzas, actos administrativos, etc.).
El sistema, sobre cuyo mérito no cabe expedirse en esta sede, tiende a asimilar las consecuencias de la interposición del conflicto a las propias de un “recurso” (rectius: pretensión impugnativa) dotado de “efecto suspensivo”. Y en grado más tenue evidencia una función precautoria. Lo primero, resulta del artículo 263 bis, en cuanto dice: “... [l]a promoción del conflicto suspenderá la ejecución de la medida adoptada ...”; lo segundo, está presente en el artículo 261, que exige un pronunciamiento del Tribunal bien que en forma imperativo, al establecer que la Corte “... dispondrá que se suspenda la ejecución de las disposiciones controvertidas”.
3. El peculiar diseño dado por el Legislador (similar a algunos regímenes comparados [v. § 80.1. de la Ord. Proc. Adm. Alemana de 21-1-60, que asigna efectos suspensivos de pleno derecho a la interposición de la pretensión de impugnación de actos administrativos, salvo para determinados supuestos, y sin perjuicio del pedido de levantamiento que se confiere a la Administración] o al, más próximo, vigente en materia de control judicial de los actos del Tribunal de Cuentas, bajo la vigencia tanto del art. 32 de la ley 4.373, como del art. 36 de la ley 10.869 [según ley 12.008 reformado por ley 13.101]; v. causas B-49.635 “Magnanini”, res. 4-XII-84; B-49.943 “Otaduy”, res. 4-XI-86; B-63.785, “Malacrida”, res. de 24-IX-03; B-62.454, “Ruiz”, res. de 7-VII-04; B-63.759, “Teillagorri”, res. de 18-V-05), contrasta con el adoptado por la mayoría de los sistemas reguladores de la impugnación de la validez de las decisiones administrativas o de la constitucionalidad de normas legales y reglamentarias.
Estos últimos se asientan en la fuerza ejecutoria que se atribuye a los actos controvertidos. Ello explica por qué aparece regulada en cada uno de ellos, en modo más o menos directo, la suspensión de los efectos del obrar cuestionado como medida perteneciente al capítulo cautelar (arts. 22, 25 y concs., ley 12.008, texto según ley 13.101; 230, 232 en correlación con el Art. 683, del C.P.C.C.; 22, ley 7.166, con sus reformas). De tal forma, salvo que el órgano jurisdiccional acoja la tutela suspensiva que le sea requerida, la ejecución de los actos o normas impugnados no ha de ser detenido o enervado.
A la inversa, en el conflicto municipal las normas relegan a un plano secundario el cumplimiento de los actos impugnados; parten de, y entonces dan primacía a, la eficacia suspensiva que inicialmente asignan a la promoción del litigio (Arts. 261, 263 bis y concs., L.O.M.), lo cual determina que la denegatoria de esa cualidad y la consecuente admisión de la subsistencia de la efectividad de la suspensión o destitución de los electos locales, sólo resultarán, llegado el caso, de una expresa y, reitero, excepcional decisión judicial, dada en respuesta a la petición que formule en tal sentido el órgano comunal frente al cual se ha planteado la litis y en función de los elementos de convicción incorporados a la causa.
La diferencia entre ambos sistemas, sobre cuyo mérito no cabe presumir defecto, es relevante y fácilmente perceptible.
4. En definitiva, presentado el conflicto local contra la determinación del Concejo y planteada la suspensión que prescribe la ley corresponde al Tribunal disponerla, a menos que del examen del escrito en que se la deduce resultare manifiesta su improcedencia (vgr. por no individualizarse el acto a suspender); extremo que, vaya dicho, no aparece configurado en el sub lite (arg. causa B-66.400, cit.). Ello, claro está, no enerva la posibilidad de resolver luego el cese de tales efectos suspensivos, por ejemplo, frente al planteamiento que fundadamente realizare la autoridad municipal requerida.
5. Acordar a los citados preceptos de la L.O.M. la inteligencia antes señalada, al tiempo que respeta la voluntad legislativa, luce congruente con las características cautelares que pudieran atribuírseles. Es que, por un lado, las medidas precautorias deben pronunciarse y cumplirse inaudita parte (arg. Art. 198, C.P.C.C.) y, por el otro, tales providencias son provisionales, flexibles y mutables; pueden ser dejadas sin efecto o modificadas a consecuencia de la petición que se formulare en tal sentido o de un cambio de las circunstancias que las determinaron (arg. arts. 202 a 204, C.P.C.C.).
6. Con el alcance señalado, por las razones expuestas a tono con la jurisprudencia de este Tribunal reseñada en los considerandos anteriores, opino que, hasta tanto esta Corte dicte sentencia definitiva en este conflicto, debe suspenderse el decreto 47/10, por medio del cual el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Merlo suspendió preventivamente al señor Ramón Horacio Cepeda en el cargo de concejal, sin que ello implique pronunciamiento alguno sobre la procedencia de la impugnación articulada en contra del obrar seguido por el mencionado órgano, cuestión que corresponde dirimir en la sentencia de mérito.
Así lo voto.
Daniel Fernando Soria
Juan José Martiarena
Secretario
POR SU VOTO:
Tal como lo expuse al formular mi voto en la causa B. 69.922 "Miño", res. del 3-XII-2008, no obstante que en anteriores oportunidades he suscripto la doctrina de esta Corte a la que se hace referencia en el apartado 4.b. –primer párrafo- del voto que antecede, las razones brindadas para modificar aquella primigenia postura del Tribunal, en las que se sustentaron los precedentes también citados en el voto de los ministros ponentes (párrafo segundo del aludido apartado), me convencen sobre la pertinencia de adoptar este nuevo criterio para la resolución de la cuestión sub examine.
Por lo demás, y en lo que concierne al carácter que corresponde otorgarle a la suspensión de la medida cuestionada en este tipo de procesos, conforme los términos del artículo 263 bis del decreto ley 6769/58, mi coincidencia con el sentido de lo expresado en el párrafo cuarto del apartado 4.b. del voto precedente (con exclusión del párrafo tercero), lo es en lo que resulta concordante con los términos de mis votos en causas B. 68.268, “López”, res. de fecha 2-V-2007 y B. 69.080, “Regueiro”, res. del 18-VII-2007.
En ese contexto, con los alcances y salvedades apuntadas, adhiero al voto de los señores jueces que inician el presente Acuerdo.
Así lo voto.
Eduardo Julio Pettigiani
Juan José Martiarena
Secretario
Fdo.: Ko-Ne-dLa-Hi-Ge-So-Pe
Reg. Nº 338
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